法律论文：小议我国的人民调解制度[1]

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人民调解制度是我国的独创，被西方学者誉为司法制度中的“东方之花”。人民调解制度作为司法制度的延伸，在防止矛盾激化，减少犯罪，促进社会和谐，保障人民安居乐业等方面作出了巨大的贡献，成为了维护社会稳定的“第一道防线”。但是在具体实践中，人民调解工作及其与诉讼制度的衔接方面仍然存在许多的问题亟待解决。本文现结合具体调研情况对涉及人民调解协议的有关问题做如下浅析。

　　一、现状

　　人民调解法上的民间纠纷是指发生在公民与公民之间、公民与法人或者其他组织之间涉及人身权、财产权益的民事纠纷，以及当事人有权处分的可以采用调解方式解决的其他纠纷，如婚姻、继承、赡养、邻里通行排水采光通风关系、债务、轻微侵权的一般民事纠纷；或因土地承包、村务管理、征地拆迁、环境污染、劳资纠纷、物业管理、医疗纠纷、催讨欠薪等不涉及行政管理、刑事犯罪的当事人有权处分的可以采用调解方式解决的其他纠纷。在实践中，经人民调解委员会调解达成调解协议后，当事人之间就调解协议的履行或者调解协议的内容发生争议的，一方当事人往往会向法院提起诉讼。例如当事人如果就遗产继承等问题达成调解协议后再发生争议而提起诉讼时，往往会出于就近原则的考虑而选择就近的法院或是出于便于诉讼的考虑选择调解委员会所在地的法院提起诉讼，这个时候就可能会出现违背民事诉讼法中有关专属管辖的相关规定的情形。民事诉讼法上的专属管辖指法律规定的某些特殊类型的案件专门由特定的人民法院管辖，其他人民法院无权管辖，当事人也不得以协议的方式改变这种管辖。例如因继承遗产纠纷提起的诉讼，由被继承人死亡时住所地或者主要遗产所在地人民法院管辖。

　　《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》、《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》、《中华人民共和国人民调解法》、《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》等都对可以申请司法确认的调解协议的范围、调解主体做了不同的规定，这在一定程度上造成司法确认程序依据的混乱。实践中当事人申请司法确认的案件基层法院不经过立案庭审查立案，一般由办理诉前调解案件的法官直接审查予以办理，导致该类型案件管辖权审查不严格，因而往往会出现超出管辖范围的情况，同时又没能执行随机分案制度。《人民调解法》及相关司法解释仅规定经人民调解委员会调解达成的民事调解协议可以申请司法确认，对商事调解协议司法确认程序没有规定，实践中商事调解协议申请司法确认仍然沿用民调确字案号，导致可以申请司法确认程序的调解协议的范围狭窄，限制了该制度化解矛盾纠纷作用的发挥。作为调解主体的人民调解委员工作人员法律素质不高，其主持调解达成的调解协议内容表述大多过于简单、模糊，难以执行，导致调解协议不能确认的居多。法院在审查调解协议时，会咨询人民调解委员会意见，影响了法官独立的审查判断，审查程序过滤违法调解协议的功能大打折扣。

　　在审查程序及审限方面，《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》第四条规定人民法院收到当事人司法确认申请，应当在三日内决定是否受理。第五条规定人民法院应当自受理司法确认申请之日起十五日内作出是否确认的决定。因特殊情况需要延长的，经本院院长批准，可以延长十日。《民事诉讼法》第一百一十二条规定，人民法院收到起诉状或者口头起诉，经审查，认为符合起诉条件的，应当在七日内立案，并通知当事人；认为不符合起诉条件的，应当在七日内裁定不予受理；原告对裁定不服的，可以提起上诉。在当前司法实践中，由于人民调解协议是经调解委员会调解达成，有关事实问题都已经比较清楚，因而人民调解协议司法确认案件审限是较为合理的。　　　

　　二、问题和对策

　　《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》中第一条确认了人民调解协议具有民事合同的性质,并规定当事人应当按照约定履行自己的义务,不得擅自变更或者解除调解协议。第二条第一款规定,“当事人一方向人民法院起诉,请求对方当事人履行调解协议的,人民法院应当受理。”可见,法院审理此类案件时首先要对调解协议的效力作司法确认,而这一过程,实际上相当于把当事人在调解协议中所达成的合意又重新通过普通民事诉讼程序予以确认,如果没有经过这道程序,人民调解协议依然没有法律上的强制执行力,一方当事人违约,另一方当事人仍不能以此为依据申请法院强制执行。这对于社会资源来说既是一种新的浪费,亦不利于树立人民调解的威信,更势必增加法院的诉累。我国《民事诉讼法》第九十条和第二百一十六条已明确规定,人民法院制作的调解书和不需要制作调解书而记录在案的调解协议,一方拒绝履行的,对方当事人可以向人民法院申请强制执行。因此,如将人民调解协议与法院调解书衔接起来,即由人民法院应当事人的申请,按照一定的法律程序,法学论文